Due anni dalla firma del Jcpoa: l’accordo funziona ma non è ancora al sicuro

Venerdì, 14 Luglio, 2017

Annalisa Perteghella

A due anni dalla firma del Piano d’azione congiunto globale (Joint Comprehensive Plan of Action) tra Iran e P5+1, è possibile affermare che l’accordo stia funzionando: l’Iran ha finora rispettato gli obblighi contratti con la firma del Jcpoa, mentre Onu, Ue e Usa hanno sospeso le sanzioni relative al programma nucleare. La rielezione di Hassan Rouhani alla presidenza della Repubblica islamica lo scorso 19 maggio, così come le precedenti tornate elettorali tenutesi nel febbraio di quest’anno (Parlamento e Assemblea degli esperti) hanno assegnato alla fazione moderato-pragmatica guidata da Rouhani la maggioranza dei seggi, dunque spostando in suo favore gli equilibri di potere nelle istituzioni elettive dello stato (Si ricordi però che, in parallelo alle istituzioni elettive, esiste una serie di istituzioni non elettive con a capo la Guida suprema, che, pur agendo tramite compromesso e formazione di consenso, nei fatti detiene il controllo di sistema giudiziario e apparati di sicurezza).

Se dunque a due anni dalla sua firma il Jcpoa sembra aver in parte ripagato la scommessa iniziale – fortemente voluta dall’amministrazione Obama e EU3 (i tre paesi della Ue ad aver partecipato ai negoziati: Regno Unito, Francia e Germania), e che ha visto la partecipazione fondamentale di Russia e Cina – le premesse per il futuro non sono in questo momento rosee.

Due ostacoli in particolare si scorgono all’orizzonte per il futuro del Jcpoa: l’approccio adottato dall’amministrazione Trump nei confronti dell’Iran e il permanere di numerose difficoltà alla conclusione degli accordi commerciali e alla realizzazione degli investimenti che avrebbero dovuto revitalizzare l’economia iraniana, riversando effetti positivi sulla popolazione. Questi due elementi, tra loro collegati, potrebbero a loro volta influire sui calcoli politici iraniani, facendo sgretolare quel delicato consenso inter-fazionale che aveva permesso il raggiungimento dell’accordo.

Per quanto riguarda la minaccia rappresentata dagli Usa, la principale incognita è rappresentata al momento dall’imprevedibilità delle decisioni di Trump, che del resto sembra essere la cifra principale del presidente su numerosi dossier. Se la promessa elettorale di “rigettare l’accordo e rinegoziarlo su termini più favorevoli agli Usa” è destinata a rimanere niente più che una promessa, vi sono altri modi con i quali gli Usa possono danneggiare l’intesa. Dallo scorso febbraio, il dipartimento del Tesoro ha aggiunto ulteriori individui iraniani all’elenco delle Special Designated Nationals And Blocked Persons (SDN), la “lista nera” del Tesoro americano che elenca gli individui con i quali è proibito effettuare transazioni; la nuova postura anti-iraniana della Casa bianca ha poi revitalizzato i numerosi Congressmen che, liberi dalla minaccia di veto di Obama, hanno avanzato proposte di ulteriori sanzioni verso Teheran, in particolare dirette contro il suo programma di sviluppo missilistico e contro le attività di destabilizzazione regionale. Le principali iniziative in questo senso sono al momento il decreto H.R.1698 (Iran Ballistic Missiles and International Sanctions Enforcement Act) che è stato introdotto alla Camera lo scorso marzo ma che non è ancora stato discusso, e il decreto S.722 (Countering Iran’s Destabilizing Activities of 2017), anch’esso introdotto lo scorso marzo, approvato dal Senato a giugno e ora in attesa di essere discusso alla Camera. Nonostante lo scorso 17 maggio il dipartimento di Stato abbia rinnovato i primi waiver – vale a dire le esenzioni – che garantiscono la tenuta dell’accordo, solo il mese precedente il segretario di Stato Tillerson aveva comunicato l’avvio di una consultazione interservizi – la cui conclusione è prevista entro la fine dell’estate – per valutare se la continuazione degli adempimenti previsti dal Jcpoa rientri nell’interesse nazionale statunitense.

A livello geopolitico, poi, la chiara scelta di campo effettuata da Trump e manifestatasi con la decisione di compiere il suo primo viaggio all’estero in Arabia Saudita e Israele (i due principali oppositori dell’accordo e del conseguente reintegro dell’Iran nel complesso di sicurezza regionale) dimostra come la visione obamiana di “constructive engagement” nei confronti dell’Iran sia già ampiamente archiviata.

In questo senso, a poco sembrano valere le continue rassicurazioni offerte dall’EEAS, il Servizio europeo per l’azione esterna, che nella persona dell’Alto rappresentante Federica Mogherini ha più volte ricordato – l’ultima volta lo scorso 11 luglio – che l’accordo con l’Iran non appartiene a un solo paese ma all’intera comunità internazionale. È del resto nell’interesse dell’Unione europea garantire che l’accordo rimanga in vigore e continui a funzionare: nei primi tre mesi del 2017 l’interscambio tra Iran e Ue è stato pari a 5,3 miliardi di euro, un aumento del 250% rispetto ai primi tre mesi del 2016 (si ricordi che le sanzioni sono state effettivamente sollevate il 16 gennaio 2016, Implementation Day). Una cifra che però – per quanto significativa – non è ancora ritornata ai livelli pre-sanzioni, principalmente a causa del permanere di numerose difficoltà nel dare attuazione ai numerosi Memorandum of Understanding firmati tra imprese europee e soggetti iraniani.

Proprio questa è la seconda grande ombra che incombe sul deal. Allo stato attuale delle cose uno dei maggiori fattori che ha pesato sulla mancata realizzazione dei benefici economici attesi in seguito all’accordo è stato il permanere in vigore delle sanzioni secondarie Usa – che ad esempio impediscono a entità nel cui board siedono soggetti statunitensi di condurre affari con l’Iran, o che, ancora, impediscono di effettuare transazioni in dollari verso la Repubblica islamica. Le enormi difficoltà incontrate dalle imprese europee da una parte nel condurre la due diligence necessaria ad assicurarsi di non entrare in transazioni con soggetti listati (che in Iran è resa ancor più ardua dall’estrema opacità del sistema economico e dalla pervasiva presenza di soggetti legati ai pasdaran nell’economia del paese) e dall’altra nel trovare finanziamenti per le proprie attività, hanno di fatto rappresentato un potente freno.

La prospettiva dell’inasprimento del quadro sanzionatorio statunitense e, in generale, l’incertezza sulla sopravvivenza del deal nell’epoca Trump rappresentano ulteriori ostacoli alla ripresa dei rapporti commerciali.

A due anni dalla sua firma, dunque, l’accordo è al momento vivo e funzionante. Tuttavia, stante una profonda incertezza circa le prossime mosse dell’amministrazione Trump, occorre un forte impegno da parte degli altri paesi parte del negoziato (EU3, Cina e Russia) affinché si impegnino a tutelare l’esistenza del Jcpoa di fronte alle intemperie provenienti da oltre Atlantico. Dopotutto, la salvaguardia di un accordo che nei fatti ha allontanato lo spettro di un Iran nucleare dovrebbe rientrare nell’interesse comune della comunità internazionale.

Il rischio è, come raccontato nel film La Haine, di veder replicata la “storia di un uomo che cade da un palazzo di 50 piani. Mano a mano che cadendo passa da un piano all'altro, il tizio per farsi coraggio si ripete: ‘Fino a qui, tutto bene. Fino a qui, tutto bene. Fino a qui, tutto bene’. Il problema non è la caduta, ma l'atterraggio”.

 

Annalisa Perteghella, ISPI Research Fellow