Il lunghissimo ed elaboratissimo percorso di abbandono, divorzio, separazione consensuale del Regno Unito dall’Unione Europea (o in qualunque altro modo volessimo rappresentare metaforicamente quello che tecnicamente si definisce “recesso unilaterale e volontario” dall’Unione Europea, così come descritto dall’articolo 50 del Trattato sul Funzionale della UE) ha portato alla nascita di una cosiddetta “parola macedonia” (come ci ricorda Bruno Migliorini, “una o più parole maciullate […] e messe insieme con una parola intatta” ) diffusa internazionalmente, la BREXIT.
E tale complesso percorso se, da un lato, ha comportato la presa in carico di problemi notevolmente intricati (come quello connesso alla gestione dei confini dell’Irlanda del Nord risolto, con un artificioso marchingegno, dall’Accordo di Recesso, sottoscritto dalle parti il 17 ottobre 2019, base imprescindibile di tutti i rapporti con UK), dall’altro, sotto il profilo degli scambi commerciali di merci (e di servizi) che qui ci interessa analizzare, ha costituito l’occasione, parzialmente inconsapevole, per lo sviluppo di un vero e proprio laboratorio per il ripensamento dell’intera architettura di quelli che conosciamo come “accordi di libero scambio” che oggi tendono ad assumere nomi molto più altisonanti come, ad esempio nel caso dell’accordo UE-UK, Trade and Cooperation Agreement (ma pensiamo anche al CETA, Comprehensive Economic and Trade Agreement, l’accordo con il Canada o ai vari DCEA, Deep and Comprehensive Economic Agreements ed EPA, Economic Partneship Agreements): si tratta, infatti, di accordi cui va molto stretta la categorizzazione come PTA o FTA (Preferential o Free Trade Agreements) visto che toccano temi che vanno molto al di là di tali limiti, anche volendosi riferire esclusivamente agli scambi di merci e di servizi.
Il TCA: un accordo di “nuova generazione”?
Osservando da vicino il TCA – sotto il profilo degli scambi commerciali - anche alla luce dell’Accordo di recesso, emergono almeno tre categorie di previsioni normative: quelle uniche ed irripetibili (tipicamente, la regolamentazione dei rapporti con l’Irlanda del Nord ma non solo); quelle già previste negli accordi più recenti e che potremmo considerare ormai quasi degli “standard normativi per il futuro”; e quelle ad oggi uniche ma che potrebbero esser replicate nei futuri accordi che verranno negoziati da UE e da UK e che, ovviamente, potrebbero essere implementate nella rinegoziazione degli accordi esistenti (uno fra tutti, la Convenzione Regionale Paneuromediterranea, sempre che essa non si consolidi nell’attuale, talora molto divisiva, proposta di modifica).
Aprendo l’orizzonte della nostra riflessione a quello che è il contesto mondiale degli scambi commerciali, tuttora tormentato dalla competizione tra multilateralismo e bilateralismo (sia pur nelle forme più o meno attenuate del regionalismo e del plurilateralismo), non possiamo non osservare che il TCA potrebbe portare effetti a duplice valenza: da un lato, potrebbe costituire la base per introdurre, a livello WTO, alcune regole destinate ad avvicinare notevolmente gli accordi multilaterali in materia di commercio alle logiche di un bilateralismo avanzato mentre, da un altro, potrebbe spingere alla creazione di un’ulteriore (e rafforzata!) classificazione degli accordi: quelli (ormai a base negoziale anche se formalmente unilaterali) riservati ai Least Developed Countries, agganciati alla Nairobi Declaration sulle regole di origine preferenziale (WTO–2015); quelli che hanno caratterizzato per più di 50 anni le relazioni asimmetriche tra i Paesi più avanzati e la galassia dei Paesi o meno avanzati (pur se comunque con economie vivaci) o molto piccoli; e, infine, quelli di new generation evoluta (quasi, oseremmo dire, di 2nd Millennium Generation). Proprio quest’ultima classe potrebbe finire per creare una sorta di “supereconomia” discriminativa e indifferente alle sollecitazioni del multilateralismo, avendo già soddisfatto quasi tutti i bisogni connessi alla libera circolazione dei beni, nelle forme più articolate e complesse che il commercio internazionale può giungere a immaginare.
A seguire, tentiamo proprio di evidenziare, solo con alcuni esempi che riteniamo significativi, le tre categorie di previsioni che abbiamo individuato (previsioni irripetibili, previsioni innovative presenti in altri accordi e ripetibili, previsioni nuovissime ma ripetibili) comparandole con alcuni tra i più rilevanti accordi conclusi dalla UE, di vecchia e nuova generazione: abbiamo preso in esame gli accordi con la Comunità Andina e con il Cile, gli accordi con il Giappone, il Canada e il Vietnam e uno sguardo lo abbiamo lanciato anche agli accordi in via di elaborazione da parte della UE, quali la futura Convenzione paneuromediterranea e la rinegoziazione dell’accordo con il Messico.
Sarebbe stato, naturalmente, di interesse compiere questo esercizio anche comparando i più evoluti e recenti accordi plurilaterali che sono apparsi sulla scena del commercio mondiale (AfCFTA, USMCA, TPP, RCEP) ma crediamo che possa essere oggetto di altra e ben più approfondita analisi.
Previsioni nuove non ripetibili
Non sono ripetibili le disposizioni sulla pesca, sulla partecipazione di UK ai programmi UE e sul rapporto con l’Irlanda del Nord nonché quelle relative ad altri aspetti dell’accordo di recesso che, se pur già ampiamente trattati da molti autori e autorità governative, generano ancora problematiche interpretative e applicative.
Circa la pesca (artt. FISH.1 – FISH.19), ad esempio, restano fermi i principi della Politica Comune dell’Unione: la resa massima sostenibile da una biomassa, la conservazione e la gestione sostenibile e responsabile della pesca e dell'acquacoltura per garantire opportunità ambientali, economiche e sociali alle generazioni presenti e future (art. FISH.2). Nel TCA, poi, abbiamo disposizioni uniche nel loro genere riguardanti la possibilità di pesca e il totale massimo di catture (TAC), l’accesso alle acque, le misure correttive, la risoluzione delle controversie e la condivisione dei dati.
Quale paese terzo, il Regno Unito non avrebbe più diritto ad accedere ai programmi europei. Il TCA non stabilisce condizioni ad hoc per la partecipazione del Regno Unito, ma è stato utilizzato il quadro giuridico già esistente per la partecipazione dei Paesi terzi che disciplina: contributi finanziari (il contributo che Londra verserà alla UE sarà proporzionale al suo Pil), gestione finanziaria, trattamento dei partecipanti e meccanismi di consultazione. Il TCA ammette, tuttavia, il Regno Unito alla partecipazione partitaria ai programmi UE 2021-2027 EURATOM, ITER, Copernicus, SST e – soprattutto – Horizon Europe (artt. UNPRO.0.1 – UNPRO.8). Resta, invece, esclusa la partecipazione di UK al programma Erasmus.
Previsioni già presenti in alcuni accordi e ripetibili
Nel TCA si trovano disposizioni che, già presenti in altri accordi (quelli cosiddetti di “nuova generazione”), potrebbero costituire punti di riferimento per futuri accordi.
Ne è esempio la disciplina delle prove dell’origine preferenziale delle merci (artt. GOODS.18 – GOODS.23): il TCA (così come CETA, EUJEPA ed EVFTA) prevede l’attestazione da parte di un esportatore (registrato nel sistema REX - Registered EXporter della UE) o, in alternativa, la conoscenza del carattere originario del prodotto da parte dell’importatore – modalità ad oggi presente nel TCA e nell’accordo con il Giappone.
Per chiarire, la registrazione in REX è condizione per la dichiarazione dell’origine preferenziale in fattura per le spedizioni di valore superiore a 6.000 euro. La conoscenza dell’importatore consente ad un importatore in possesso delle necessarie informazioni, di richiedere il trattamento preferenziale.
Il TCA prevede un Consiglio di Partenariato (artt. INST-1 – INST.8): organo formato da rappresentanti UE e UK con il compito di sovrintendere al conseguimento degli obiettivi dell’accordo, sorvegliando e facilitando l'applicazione dell’accordo e dirimendo eventuali dubbi interpretativi.
Un aspetto distintivo rispetto agli altri accordi che prevedono organi simili (come gli accordi con il Cile e con l’America Centrale) è rappresentato dal fatto che – ad oggi – il TCA è l’unico a prevedere un Regolamento interno del Consiglio di Partenariato e dei Comitati, fissando regole in merito a ruolo e compiti del Presidente e del Segretario, la partecipazione alle riunioni e l’Ordine del Giorno, l’adozione di Decisioni e Raccomandazioni, il rispetto del principio di trasparenza.
In materia di procedure per il rilascio di licenze di importazione e di esportazione (art. GOODS.13 – GOODS.14), viene esplicitamente previsto che le procedure devono essere gestite in modo equo, non discriminatorio e trasparente. UE e UK hanno convenuto che manterranno le attuali procedure solo qualora non siano disponibili altre modalità per realizzare il medesimo obiettivo. È, inoltre, previsto che la parte che introduce o modifica una procedura in materia di licenze renda disponibili tutte le informazioni su un sito web governativo.
Altro ambito che – pur se disciplinato nella maggior parte degli accordi – riceve nel TCA specifica attenzione è quello delle piccole e medie imprese (Pmi) (artt. SME.1 – SME.4). L’accordo prevede che UK e UE creino e mantengano siti web dedicati alle Pmi, accessibili al pubblico e contenenti tutte le informazioni utili ad agevolare il commercio nell’ambito dell’accordo. Inoltre, vengono designati punti di contatto dedicati alle PMI e viene previsto che, nell'attuazione delle disposizioni per il commercio previste dal TCA, siano prese in considerazione le esigenze delle PMI.
Previsioni nuove e ripetibili
Vi sono previsioni del TCA che, ad oggi, costituiscono un unicum tra gli accordi conclusi dalla UE e che possono rappresentare l’alba di una nuova era nello sviluppo degli accordi di partenariato, anche se con i possibili effetti che abbiamo già evidenziato.
Il TCA vieta l’applicazione di dazi doganali (art. GOODS.5) per tutte le merci originarie di una delle parti contraenti, purché siano rispettate le regole di origine fissate nel TCA stesso.
Il TCA dispone che i prodotti originari di una parte non possono essere assoggettati neppure ai contingenti tariffari adottabili sulla base dei principi WTO (art. GOODS.18).
La semplificazione dell’accesso al mercato include anche le previsioni volte all’eliminazione degli ostacoli tecnici, ammettendo l’adozione di barriere tecniche al commercio solamente laddove non vi siano soluzioni alternative (art. TBT-1 – TBT.13). UE e UK hanno stabilito di cooperare, poi, in materia di regolamenti tecnici e procedure di valutazione di conformità, che dovranno essere proporzionate ai rischi connessi.
Un elemento di novità è rappresentato dalle agevolazioni previste in appositi allegati per settori di interesse di UK e UE (quali veicoli a motore, medicinali, sostanze chimiche, prodotti biologici, vino). Ad esempio, nell’allegato TBT-4 (prodotti biologici) UE e UK si riconoscono reciprocamente l’equivalenza delle disposizioni regolamentari e accettano come prodotti biologici i prodotti importati dal territorio dell’altra parte, purché corredati di certificato di ispezione rilasciato da un organo riconosciuto dalla parte importatrice.
Il TCA include, ancora, un capitolo relativo alle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) (art. SPS-1 – SPS.19). UK e UE possono sì regolare in modo indipendente le misure SPS ma senza creare barriere ingiustificate, prevedendo impegni sulla notifica rapida, sulle misure di emergenza, sulla lotta contro la resistenza antimicrobica, sulla protezione del benessere degli animali e sui sistemi alimentari sostenibili. Qualora fosse necessario introdurre misure SPS per mitigare rischi per la salute (di persone, animali o piante), le parti si sono impegnate a prevedere un periodo di transizione, al fine di consentire all'altra parte di adattarvisi.
Altro elemento di novità assoluta del TCA è il capitolo dedicato al digital trade (artt. DIGIT.1 – DIGIT.17), garantendo un ambiente online aperto, sicuro e affidabile per imprese e consumatori, consentendo flussi transfrontalieri di dati, nel rispetto della tutela della protezione dei dati personali e facendo sì che i contratti possano essere stipulati elettronicamente, così come previsto dalla Commissione delle Nazioni Unite per il Diritto Commerciale Internazionale (UNCITRAL) nel Model Law on Electronic Commerce (MLEC).
In materia di origine, l’accordo prevede il cumulo totale bilaterale tra UE e UK (art. ORIG.4), grazie al quale un prodotto originario UE è considerato originario UK se è utilizzato come materiale nella produzione di un altro prodotto in UK: non essendo, però, previsto il cumulo con altri Paesi terzi, qualora il prodotto sia realizzato a partire da un materiale non originario di una delle due parti, l’acquisizione del carattere originario UE o del Regno Unito è subordinata a una lavorazione nel territorio di tale parte nel rispetto delle regole di origine fissate nel TCA.
Altra innovazione significativa tocca il trasporto aereo (artt. AIRTRN.1 – AIRTRN.26). Il TCA è l’unico accordo che prevede disposizioni in materia di programmazione delle rotte e di diritti di traffico: i vettori UE e UK continuano a godere dell'accesso al traffico punto-punto tra i loro aeroporti (diritti di traffico di terza e quarta libertà, ad esempio: il diritto di sorvolare il territorio senza atterrarvi, quello di effettuare scali per scopi non commerciali, quello di effettuare scali nel territorio dell'altra parte per prestare servizi di trasporto aereo tra qualsiasi punto situato nel territorio UK e qualsiasi punto in UE (e viceversa).
Il TCA non prevede la concessione dei diritti di traffico di quinta libertà, come, ad esempio, il diritto di una parte di effettuare scali nel territorio dell’altra per prestare servizi di trasporto aereo "all-cargo" di linea e non di linea quando sia coinvolto il territorio di un Paese terzo. Il Regno Unito e i singoli Stati membri sono però liberi di negoziare individualmente la concessione di diritti di traffico di quinta libertà.
Fig. 1 - Le caratteristiche dell'accordo TCA
