Con l’avvento del nuovo millennio (e, ancor di più, a seguito dell’esplosione della pandemia da SARS-CoV2), Internet ha assunto un ruolo chiave nel permettere alle persone lo svolgimento di alcune attività “tradizionali” – studio, lavoro, acquisti di beni e servizi, accesso all’informazione – in forma remota e, progressivamente, smaterializzata: accede a Internet, oggi, il 59% della popolazione mondiale e la sola Cina conta 990 milioni di utenti a fine 2020.
Quanto all’impatto sul commercio di beni, basti ricordare che le vendite al dettaglio in e-commerce, nella sola Europa, nel 2020 sono aumentate del 27% rispetto al 2019, raggiungendo i 376 miliardi di euro e superando abbondantemente i previsti 343 miliardi.
Una tale profonda riconfigurazione del commercio ha, naturalmente, investito anche gli scambi transfrontalieri, mettendo le dogane di tutto il mondo di fronte alla necessità di individuare soluzioni che possano garantire sì sicurezza tecnica, ricavi fiscali adeguati e compatibilità economica delle transazioni, ma anche fluidità dei processi di controllo e immissione sul mercato dei prodotti, anche in ragione della opportunità (in qualche misura implicita nella natura stessa del digital trade) di accesso ai mercati internazionali da parte delle micro e piccole imprese.
Come disciplinare le procedure doganali per l’e-commerce?
In tal senso sono stati affrontati, spesso in modo non coordinato tra i diversi Paesi, i temi connessi al commercio elettronico transfrontaliero: non discriminazione nell’accesso al mercato, responsabilità, protezione del consumatore, pagamenti, tutela dei dati personali, fiscalità e tutela degli interessi erariali nazionali, sono stati affrontati nel modo più vario.
In particolare, per quanto attiene alle tematiche doganali, al di là dell’ormai consolidata (anche se non in forma definitiva) moratoria sui dazi sulle transazioni totalmente elettroniche decisa a livello WTO, è la WCO (World Customs Organization) che si è fatta carico della predisposizione di un vero e proprio E-Commerce Package (), nell’ambito del quale sono state tracciate le linee principali di sviluppo di un’efficace ridefinizione delle attività di controllo e validazione svolte dalle dogane.
Le problematiche (doganali e fiscali) che solleva l’evoluzione travolgente del commercio elettronico hanno trovato risposta anche (e soprattutto) nella normativa UE: dal 1° luglio 2021 il VAT e-Commerce Package, entrerà prepotentemente in scena. L’e-Commerce UE transfrontaliero, completamente riformato, prevede che le merci di modico valore (fino a 150 euro) importate in UE dovranno essere oggetto, per ogni singola spedizione, di una specifica dichiarazione doganale, seppur presentata utilizzando un set di dati super ridotto.
Fra i dati necessari per lo sdoganamento di tali merci – dati che, fino al 30 giugno 2021, non sono necessariamente richiesti - vi sono, tra gli altri, il codice HS (codice di sistema armonizzato a 6 cifre, utilizzato per identificare, a fini doganali, ogni tipologia di merce), la descrizione verbosa e dettagliata di ogni bene importato, la massa lorda e il valore.
Viene, inoltre, eliminata la soglia di esenzione IVA, precedentemente pari a 22 euro, mentre rimarrà inalterata, anche dopo il 1° luglio 2021, la soglia di esenzione del dazio applicabile ai beni di valore inferiore ai 150 euro: l’IVA dovrà essere assolta, pertanto, su ogni importazione, sia pure se riferita a beni di valore modestissimo.
La riforma, finalizzata da un lato a recuperare l’ingente ammontare di IVA non versata grazie alla soglia di esenzione fino ai 22 euro e, dall’altro, a combattere le frodi ( non solo di natura erariale) che affliggono il commercio elettronico transfrontaliero, è stata resa possibile grazie a interventi profondi nei sistemi informativi doganali, necessari per razionalizzare la gestione dell’enorme numero di dichiarazioni presentate agli uffici doganali di tutta l’Unione Europea: al riguardo, sono state introdotte numerose semplificazioni fra cui, in particolare, il completamento del cosiddetto MOSS (mini one stop shop dedicato all’acquisto di servizi Television, Broadcasting and Electronic), che si estende, nella forma di OSS (One Stop Shop) sia a tutti gli altri servizi acquistati nel commercio elettronico indiretto sia al commercio di beni tra Paesi membri della UE. E, soprattutto, è stato introdotto l’IOSS (Import One Stop Shop), soluzione che consente alle cosiddette “interfacce elettroniche” (si tratta degli “intermediari elettronici” ossia degli operatori che mettono a disposizione cataloghi, listini e strumenti di pagamento per conto di venditori unionali e non unionali) di riscuotere l’IVA dovuta dal consumatore al momento dell’acquisto per poi versarla, periodicamente, all’erario.
I vantaggi delle nuove procedure digitali
L’introduzione del VAT e-commerce Package fornirà anche l’accesso, da parte delle dogane, a un’immensa mole di dati, rendendo possibile una più efficace analisi dei rischi. La raccolta di tale massa di dati comporterà, però, la necessità di affrontare la duplice sfida di assicurare il diritto alla protezione delle informazioni riservate e sensibili di imprese e cittadini, al tempo stesso aumentando il tasso di efficacia dei controlli: la soluzione potrebbe risiedere nell’impiego sistematico degli algoritmi predittivi messi a disposizione dalle tecnologie di machine learning e artificial intelligence, che possono individuare gli schemi comportamentali emergenti dal rilevantissimo numero di informazioni registrate sui sistemi doganali . Per le dogane sarebbe possibile “estrarre” le transazioni potenzialmente pericolose e meritevoli di controllo diretto. In tal modo si fornirebbe una protezione ampia, migliorando il monitoraggio della circolazione delle merci senza pregiudicare la riservatezza dei dati degli operatori.
L’evoluzione dei sistemi informatici doganali dell’Unione Europea non si ferma però alla tematica, pur trasformativa, del commercio elettronico: a partire dal 2017 è stato introdotto il sistema di decisioni doganali (CDS – customs decisions system) che ha fatto sparire la “carta” dalla maggior parte delle domande e delle decisioni di competenza delle autorità doganali e, dal 25 gennaio 2021, al sistema si è aggiunta la possibilità per gli operatori che scambiano beni con Canada, Vietnam, Giappone e UK di richiedere in forma totalmente informatizzata l’iscrizione al REX – Registered Exporter (il database degli esportatori registrati).
A partire da luglio 2021 verrà poi estesa progressivamente, su tutto il territorio nazionale, la presentazione delle dichiarazioni doganali relative alle merci in arrivo da Paesi extra UE utilizzando i nuovi set di dati previsti dal Codice Doganale dell’Unione (CDU): le dichiarazioni doganali verranno completamente smaterializzate e arricchite di informazioni utili a una più razionale e penetrante analisi dei rischi nonché a una significativa valorizzazione delle autorizzazioni AEO e all’incremento dell’efficacia delle semplificazioni già previste e utilizzate oggi da molte imprese.
I set di dati introdotti dal CDU sono descritti dettagliatamente nei tracciati riportati nelle apposite tabelle riportate nella normativa di riferimento.
Le “nuove” dichiarazioni doganali per merci in arrivo nell’Unione europea verranno individuate facendo riferimento al “titolo” del tracciato: H1 indicherà le dichiarazioni di immissione in libera pratica, ossia le classiche importazioni, H2 si riferirà alle introduzioni in deposito doganale e via di seguito, fino ad H7, che contraddistinguerà proprio quelle transazioni connesse all’e-commerce transfrontaliero cui è riferito il VAT e-Commerce Package.
La reingegnerizzazione farà sparire la “bolletta doganale” come oggi la conosciamo: non si farà più riferimento alle caselle del DAU ma a Data group e Data element.
Il nuovo sistema consentirà di superare i limiti dovuti alla precedente architettura: fra le principali novità, l'invio incrementale dei dati della dichiarazione, l'aumento del numero massimo di articoli per dichiarazione (da 40 a 999 singoli), lo svincolo delle merci per articolo, una nuova gestione del fascicolo elettronico e una revisione della dichiarazione (rettifica o annullamento) basata sui dati trasmessi dall’operatore economico.
La reingegnerizzazione cui abbiamo fatto riferimento non va confusa con il cosiddetto ICS (Import Control System) che è il sistema attraverso il quale verranno gestite progressivamente le dichiarazioni sommarie in entrata (ENS – Entry summary declaration), di competenza di vettori e corrieri internazionali – i quali già oggi forniscono i dati necessari alle autorità doganali seppur in modo meno sistematico e strutturato.
L’ulteriore passo verso la smaterializzazione definitiva delle dichiarazioni doganali avverrà, per l’Italia, nel primo trimestre del 2023, quando anche le dichiarazioni di esportazione diverranno set di dati: B1 (che verrà utilizzato per la messa in opera dell’Automated Export System-AES). Per il transito (T1 e T2), nello stesso trimestre, si entrerà nella Fase 5 di NCTS (New Computerized Transit System).
L’impatto della smaterializzazione di export e transito, grazie alla registrazione diretta sui sistemi informatici doganali, produrrà una notevole accelerazione dei processi di sdoganamento, collegati a controlli automatici e totalmente trasparenti per gli operatori.
Dalla digitalizzazione nuovo impulso agli scambi?
L’evoluzione tecnologica assicurata dall’adozione di strutture di dati (EUCDM - EU Customs Data Model) pensate nella logica di una progressiva e intensa integrazione fra le diverse banche dati apre a un futuro dialogo fra tutti gli strumenti e i database utilizzati dalle autorità pubbliche dell’Unione Europea e non solo, visto che l’EUCDM è a sua volta basato sul Data Model (attualmente giunto alla versione 4.0) sviluppato dalla WCO - World Customs Organization. Il “WCO Data Model” rappresenta un insieme di dati ritenuti interoperabili e riutilizzabili che dovrebbero consentire lo sdoganamento fluido delle merci dalla partenza dallo stabilimento del produttore fino al destinatario finale.
Molti Paesi hanno in effetti avviato sperimentazioni volte allo sfruttamento dell’innovazione tecnologica nel trattamento dei dati come motore per l’accelerazione degli scambi e per l’eliminazione di innumerevoli (e spesso ingiustificati) adempimenti burocratici: a partire dal programma europeo FENIX che vede coinvolti Casablanca (in Marocco) e La Spezia (in Italia) e che ha sviluppato congiuntamente un vero e proprio “corridoio logistico internazionale”, ivi compresa l'ottimizzazione e semplificazione delle procedure di import ed export tra i relativi porti, associandovi lo sportello unico per il commercio estero Portnet (sempre in forma sperimentale!) che, attraverso l’impiego della cosiddetta IoT (Internet of Things), punta all’armonizzazione di tutti i flussi documentali.
E arrivando, tra gli altri, all’implementazione del sistema integrato di commercio estero (Siscomex) adottato dal Brasile, che utilizza, sì, machine learning e artificial intelligence ma anche la comparazione uno-a-uno delle informazioni ricavate dai controlli, indirizzando granularmente i controlli doganali.
Non va poi trascurato l’intenso lavoro per la creazione, in tutti i Paesi WTO, di Single Window (sportelli unici) doganali che consentano l’integrazione di dati, informazioni, e soprattutto certificazioni, licenze, autorizzazioni rilasciate da autorità governative diverse dall’autorità doganale, le cosiddette OGAs (Other Government Agencies). La WCO ha previsto, anche in questo caso, l’integrazione del Data Model (recepita dall’EUCDM) e l’Unione Europea ha, in corso di approvazione, un Regolamento destinato a creare un vero e proprio Single Window Environment: ossia un ambiente nel quale far interagire, dinamicamente, operatori e autorità governative in modo fluido e sicuro.
Tra le molte direzioni assunte dall’evoluzione delle tecnologie digitali, non va dimenticata la tecnologia blockchain: l’utilizzo esteso e reale di blockchain potrebbe portare a un cambiamento di orizzonte, rimediando alle modalità, decisamente inadeguate, utilizzate ancor oggi per la condivisione di dati tra aziende e tra aziende e autorità pubbliche (B2B e B2G ma anche G2G, ossia tra autorità pubbliche).
E pur se le blockchains “pubbliche” saranno, forse, assoggettate a limitazioni e restrizioni (ad esempio, sul numero minimo dei nodi di validazione), è possibile ipotizzare l’utilizzo di blockchain permissioned per lo scambio di dati fra operatori economici, dati che possono essere di rilievo per i controlli doganali e di altre autorità: ad esempio, per fornire certezza in ordine alle informazioni contenute in una BoL (Bill of Lading) o in un contratto di compravendita o, ancora, per garantire sicurezza nella gestione degli inventari connessi all’utilizzo dei depositi doganali e, infine, per garantire validità alle dichiarazioni e attestazioni di origine quando richieste nell’ambito di accordi di libero scambio.
È di tutta evidenza che l’accumularsi di enormi (e crescenti!) masse di dati di tutti i tipi se, da un lato, consentirà, mediante metodologie statistiche e probabilistiche, di estrarre dai Big Data previsioni preziose per l’adozione di eventuali misure di difesa commerciale e per l’individuazione delle aree più pericolose e oscure del commercio transfrontaliero, dall’altro potrebbe costituire un pericolo per la sopravvivenza di un commercio equo, aperto e sostenibile: la delineazione di comportamenti apprezzabili e in linea con le aspettative statistiche potrebbe scoraggiare la creatività delle imprese, soprattutto di quelle piccole e medie, che si troverebbero a seguire i trend già delineati, riducendo la propria capacità innovativa a semplici e costanti miglioramenti incrementali dei prodotti maggiormente venduti e all’applicazione di soluzioni già ampiamente collaudate. Ma qui travalichiamo i confini delle tematiche doganali: anche se è proprio il trattamento sicuro da parte delle dogane delle transazioni transfrontaliere che porta a riflettere su tali possibili conseguenze, nella costante ricerca di equilibrio tra sicurezza e protezione del futuro delle persone e della sostenibilità del commercio mondiale.
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