I comuni rivestono un ruolo determinante nell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). A questi spetta l’attuazione di investimenti per una contropartita di almeno 30 miliardi (e fino a 50, dipendentemente dalle modalità di attuazione decise dalle amministrazioni centrali). L’efficacia degli investimenti è tuttavia minata dalla tendenza anche a livello locale a lavorare nei “silos” delle singole amministrazioni o assessorati, ai danni dell’adozione di politiche coordinate e complementari.
Nuove politiche urbane
Le politiche urbane, in particolare quelle che si rivolgono ai settori dell’urbanistica e dei trasporti pubblici, cui il PNRR dedica 3,6 miliardi), hanno tuttavia un importante comune denominatore, il cosiddetto land value capture, uno strumento innovativo di finanziamento di investimenti in trasporto pubblico locale. In sostanza, il termine land value capture fa riferimento a quell’ampio ventaglio di misure che consentono all’amministrazione comunale di monetizzare le opportunità economiche generate da nuove infrastrutture. Un primo tipo di monetizzazione è quello dello sfruttamento delle opportunità commerciali che si vengono a creare nelle nuove stazioni o punti di scambio. Quest’attività è piuttosto diffusa e ricade tipicamente sotto il ramo di gestione immobiliare delle società che gestiscono i trasporti ferroviari. In Italia, l’esempio più noto è quello di Grandi Stazioni S.p.A., controllata da Ferrovie dello Stato, che gestisce gli spazi commerciali situati all’interno di 14 grandi stazioni ferroviarie italiane. Ma la gestione immobiliare non deve per forza essere appannaggio soltanto delle stazioni più grandi, potendo riguardare anche stazioni di dimensioni minori. È questo il caso della tedesca DB Netze Stations, il più grande gestore di stazioni ferroviarie su scala europea, che gestisce le stazioni tanto della rete nazionale, quanto di quella locale, incluse quelle del trasporto pubblico locale con la Deutsche Bahn (come la S-Bahn di Berlino). Vanno oltre il semplice bar o fast food gli spazi commerciali realizzati nei principali snodi ferroviari della metropolitana di Tokyo da Metro Properties Co. Ltd., l’azienda che si occupa della gestione immobiliare per conto di Tokyo Metro, uno dei due attori che si fanno concorrenza nel mercato del trasporto metropolitano della capitale giapponese, dei veri e propri centri commerciali (“Echika”). O ancora i virtual stores che hanno aperto nel 2011 nelle stazioni della metro di Seoul, negozi virtuali dove i sud coreani di passaggio per andare la mattina al lavoro possono con il semplice scan di un QR code ordinare il pranzo da passare a ritirare durante la pausa, minimizzando in questo modo i tempi di attesa.
“Catturare” il valore immobiliare per finalità pubbliche
Una seconda fonte di introiti proviene dall’appropriazione da parte delle società del trasporto pubblico locale/amministrazioni comunali di una parte della plusvalenza generata da investimenti infrastrutturali sui valori fondiari. Infatti, se l’investimento (per esempio, l’apertura di una stazione, l’aumento della frequenza dei treni, etc.) è percepito da imprese e cittadini come utile, la domanda di abitazioni dovrebbe aumentare nella zona interessata, seguita da un aumento delle quotazioni immobiliari. Le amministrazioni comunali hanno la possibilità a questo punto di introdurre misure volte a far confluire parte di questa plusvalenza nelle casse comunali, contribuendo al co-finanziamento dell’infrastruttura. Per esempio, la Hong Kong Mass Transit Railway Corporation che gestisce la rete metropolitana della città opera senza contributi pubblici ed è pienamente profittevole, grazie alla gestione di immobili non soltanto a carattere commerciale ma anche residenziale.
Per raggiungere l’obiettivo di capture della plusvalenza, le amministrazioni comunali possono utilizzare strumenti di natura fiscale, quali per esempio una maggiorazione dell’imposta di registro/IVA applicata alla compravendita degli immobili, oppure l’imposizione di un’addizionale temporanea e territorialmente circoscritta sulla tassa normalmente applicata al valore degli immobili. Per esempio, a Londra si è scelto di cofinanziare il Crossrail project, di cui verranno presto inaugurate le prime fermate, con una maggiorazione temporanea del Business Rate Supplement applicata ai quartieri centrali, da cui si stima proverranno 4,1 dei 14,8 miliardi di sterline di costo complessivo dell’opera. Gli special assessment districts negli USA si basano anch’essi sulla nozione di value capture, trattandosi di zone geograficamente circoscritte in cui viene introdotta una tassa temporanea sugli immobili per ripagare un investimento che ne ha determinato un apprezzamento. Analoga è, ancora, la Contribución de Valorización introdotta negli anni ’90 nelle città colombiane di Bogot e Cali.
Un secondo meccanismo che rende possibile il capture anche parziale della plusvalenza è quello del joint development. In questo secondo caso, l’amministrazione comunale si pone in un’ottica di public private partnership come interfaccia tra la valorizzazione immobiliare delle zone adiacenti agli investimenti e i costruttori. Un esempio proviene dal Development Rights Auction Model (DRAM) utilizzato anche questo per cofinanziare il Crossrail project. In base al DRAM, una volta definito un piano di rigenerazione urbana nelle aree interessate dalla nuova infrastruttura, l’amministrazione locale interviene con la gestione di un sistema di aste con cui le aree interessate vengono cedute (su opzione volontaria dei proprietari) a costruttori interessati, appropriandosi di una fee sul prezzo maggiorato che questi ultimi sono disposti a pagare.
Ora, perché gli strumenti del land value capture possano diffondersi anche in Italia è necessario innanzitutto un quadro normativo favorevole, che favorisca, ad esempio, un allineamento di massima continuo tra i valori catastali su cui viene calcolata ad esempio l’IMU e i valori di mercato. In questo senso, è importante introdurre quanto prima una riforma del catasto che si muova in questa direzione. Un ulteriore aggiornamento della normativa potrebbe avere per oggetto la possibilità concessa ai comuni di introdurre un’addizionale sull’imposta di registro. A Parigi, per esempio, uno dei pilastri che sostiene la spesa per politiche sociali della città sono le cosiddette frais de notaires, un’imposta applicata alla compravendita degli immobili che nel 2021 ha fruttato alle casse dell’amministrazione comunale 1,65 miliardi, e questo in un anno, come il 2021, di rallentamento del mercato immobiliare.
Calare gli investimenti infrastrutturali nel tessuto urbano
Ma ancor più importante di un quadro normativo di riferimento adeguato, la conditio sine qua non per il successo di strumenti di land value capture è che ci sia il “value to be captured”, ossia che gli investimenti infrastrutturali siano percepiti dalla comunità come un servizio pubblico veramente utile. Questo è, per esempio, il contrario di quanto si è verificato a Roma con la realizzazione della linea C della metropolitana. Un recente studio della Banca d’Italia rivela infatti come l’arrivo della metro abbia determinato nelle zone interessate un deterioramento dei prezzi delle case, specialmente con riferimento agli immobili più costosi, con un calo che ha toccato i 132 euro al metro quadro a tre anni dall’inizio ufficiale dei lavori nel 2011. Oltre alla auspicata rivalorizzazione degli immobili, è mancata da parte dell’amministrazione comunale anche una progettualità orientata alla (ri)valorizzazione delle proprietà pubbliche situate nelle zone adiacenti alla nuova infrastruttura. Il peso del settore pubblico nella capitale si misura anche in termini di porzione di territorio del comune in mano alla pubblica amministrazione/enti pubblici. Utilizzando i dati della Carta della Città Pubblica, il sopracitato studio stima che nelle zone adiacenti alla nuova metropolitana ammonta a circa il 12% la porzione di superficie di proprietà del Comune o di società municipalizzate (inclusa ATAC S.p.A.) e corrispondente a lotti con destinazione che avrebbe potuto essere compatibile con progetti di (ri)valorizzazione immobiliare complementari agli interventi sulla nuova linea metropolitana, sulla falsariga di quanto avvenuto, per esempio, per il Crossrail project.
In conclusione, alla luce dei 3,6 miliardi di euro che il PNRR destina al potenziamento del trasporto pubblico locale, il land value capture ha grandi potenzialità sia in termini di capacità di attrazione di nuove risorse sia come volano di rigenerazione urbana. Ma per potere farvi ricorso, occorre non soltanto un contesto giuridico favorevole ma soprattutto la progettualità necessaria a calare un investimento infrastrutturale nel tessuto della città, accompagnandolo ad interventi di rigenerazione urbana ed aumentando il valore per i residenti, assicurandosi in questo modo una rivalorizzazione immobiliare “gestita” che rimanga a disposizione della collettività e contribuisca al co-finanziamento delle opere pubbliche realizzate.
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