Il recente blocco all’acquisizione di Alstom da parte di Siemens ha rilanciato il dibattito sulla politica industriale nell’UE. L’UE ha già una politica industriale ma sembra insufficiente ad accrescere quella competitività che richiede grandi imprese. Inoltre, sembra che la politica della concorrenza gestita dalla Commissione europea ostacoli fusioni e acquisizioni necessarie a creare quei campioni europei per competere con i giganti – solitamente americani e cinesi - che dominano nell’economia globalizzata. È vero che la politica della concorrenza ostacola la politica industriale? Quali politiche deve adottare l’UE per sviluppare la competitività?

 

Cosa è la politica industriale?

La politica industriale è definita come la strategia di uno Stato per sviluppare una particolare attività economica per accrescere la competitività nazionale. Il soggetto pubblico si sovrappone o si sostituisce alle forze del libero mercato per realizzare un suo obiettivo di politica economica.

Quando lo Stato interviene per sviluppare dei settori specifici (es. settore aeronautico e automobilistico) allora si tratta della politica industriale nella sua accezione tradizionale, ovvero quella verticale; se l’ambito dell’intervento pubblico è trasversale rispetto ai settori, la politica industriale può assumere una dimensione orizzontale (es. sostegno alla ricerca e sviluppo o alle imprese di piccole dimensioni) e perdere, per i più ortodossi, la natura di “industriale”.

Tuttavia, se l’intervento pubblico serve per correggere i cosiddetti fallimenti del mercato (es. investimenti insufficienti in ricerca e sviluppo) è anche vero che l’intervento pubblico è esposto al rischio dei suoi fallimenti dovuti in primis alla carenza di informazioni su quali saranno i settori che permetteranno al Paese di essere competitivo. Inoltre, un intervento di tipo verticale per favorire le imprese di uno specifico settore, non è solitamente ben accolto dagli altri Paesi.

Facciamo un esempio. Se l’obiettivo è quello di sviluppare un settore per creare o rafforzare il vantaggio comparato di un Paese, una strategia è quella di rendere quel settore relativamente più efficiente rispetto agli altri Paesi. Per esempio, nei settori in cui la dimensione dell’impresa è un driver per la competitività, lo Stato ha a disposizione diversi strumenti per favorirne lo sviluppo: 1) può sussidiarla per farla crescere a discapito dei concorrenti internazionali, 2) può proteggerla con tariffe fino a quando non raggiunge dimensioni tali da poter battere i concorrenti internazionali, 3) può permettere la crescita dimensionale anche tramite operazioni di fusione e acquisizione.

I primi due strumenti violano i principi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO) e dell’Unione Europea (UE) considerando il divieto di sussidi che alterano la concorrenza e l’obiettivo di liberalizzare il commercio riducendo barriere tariffarie e non tariffarie.

Rimane il terzo strumento, che in realtà è un’assenza di intervento verticale ma è una conseguenza naturale per le imprese efficienti in economie di mercato che promuovono il libero commercio e quindi l’espansione geografica dei mercati stessi. Per questo motivo nelle economie avanzate la politica industriale è prevalentemente di tipo orizzontale.

 

Esiste una politica industriale dell’UE?

Coerentemente con le considerazioni appena esposte, la politica industriale dell’UE intende creare le condizioni che favoriscono l’attività di impresa senza prevedere trattamenti differenziati per le imprese in funzione del settore di appartenenza.

Gli obiettivi previsti dal Trattato (art. 173 par. 1 del TFUE) sono infatti: 1) accelerare l'adattamento dell'industria alle trasformazioni strutturali; 2) promuovere un ambiente favorevole all'iniziativa e allo sviluppo delle imprese di tutta l'Unione, segnatamente delle piccole e medie imprese (PMI); 3) promuovere un ambiente favorevole alla cooperazione tra imprese; e 4) favorire un migliore sfruttamento del potenziale industriale delle politiche d'innovazione, di ricerca e di sviluppo tecnologico.

Questa politica industriale orizzontale è coerente con il modello di economia sociale di mercato (art. 3 par. 3 del TUE) che prevede un intervento poco invasivo da parte del soggetto pubblico. Le forze del mercato hanno determinato dal basso una “verticalizzazione” delle economie nazionali; il mercato unico e la moneta unica, integrando i mercati nazionali e favorendo la concorrenza su scala europea, hanno permesso una crescente specializzazione dei Paesi membri, ovvero una distribuzione dei settori sull’intero territorio europeo meno omogenea.

L’interesse per una politica industriale più proattiva è apparso agli inizi del 2000 quando – dopo il completamento del mercato unico e l’introduzione dell’euro – l’UE ha formulato una strategia per le competitività. Nell’ambito della Strategia di Lisbona - poi diventata “Crescita e Occupazione” e in seguito “Europa 2020” - la Commissione ha proposto iniziative settoriali e intersettoriali arricchendo gli strumenti orizzontali già esistenti (tipicamente per sostenere la ricerca e sviluppo e la crescita delle PMI) con l’obiettivo di migliorare l’approvvigionamento delle materie prime, sviluppare un’economia a basso impatto ambientale, favorire gli investimenti nelle reti di trasporto, energetiche e digitali. Tuttavia l’azione della Commissione è limitata da un bilancio UE che vale circa l’1 per cento del PIL dell’Unione e dedicato principalmente ad agricoltura e politica di coesione.

 

La politica della concorrenza contrasta la creazione di campioni europei?

In linea di principio la politica della concorrenza, come la politica industriale, è funzionale alla competitività dell’economia europea. Le imprese che emergono grazie ad una maggiore efficienza sul mercato europeo saranno sicuramente quelle più pronte ad affrontare la concorrenza mondiale. Tuttavia, quando è necessario sfruttare le economie di scala per combattere ad armi pari con i giganti mondiali, allora le imprese europee devono avere una dimensione adeguata come nel caso di Airbus, il campione europeo dell’aeronautica in grado di contrastare l’americana Boeing. Tuttavia, le imprese che dominano i rispettivi mercati possono avere maggiore facilità nell’aumentare i profitti con prezzi più elevanti e riducendo il processo di innovazione.

Questa considerazione è alla base dello stop della Commissione europea all’acquisizione della francese Alstom da parte della tedesca Siemens (6 febbraio 2019). Con tale operazione le imprese intendevano creare un campione europeo nel settore ferroviario ma, secondo la Commissione, si sarebbe eliminata la concorrenza nel mercato dei treni ad alta velocità e dei sistemi di segnalamento. Le due imprese, infatti, sono già dei giganti europei e le imprese extra-europee, come ad esempio la cinese CRRC, non sono ancora ad un livello qualitativo tale da entrare nel mercato europeo.

Diverso il punto di vista dei governi di Francia e Germania che infatti, dopo aver criticato la decisione della Commissione, hanno pubblicato il manifesto franco-tedesco per una politica industriale europea adatta al ventunesimo secolo (19 febbraio 2019). Nel documento, i due governi propongono, per la politica della concorrenza, di “Consider whether a right of appeal of the Council which could ultimately override Commission decisions could be appropriate in well-defined cases, subject to strict conditions.” Le decisioni della Commissione in materia di concorrenza, già appellabili di fronte alla Corte di Giustizia, potrebbero quindi essere vagliate da un organo politico quale il Consiglio per permettere presumibilmente ai governi di abbattere gli ostacoli posti dalla Commissione alla crescita delle grandi imprese europee. Qual è l’evidenza in merito?

Dal 1990 ad oggi, delle 7.311 concentrazioni notificate, solo 29 sono state bloccate (Siemens-Alstom tra queste) mentre 442 sono state approvate solo dopo aver previsto una riduzione dell’impatto anticoncorrenziale come, ad esempio, la dismissione di asset per ridurre il potere di mercato delle imprese coinvolte nell’operazione. Questo vuol dire che la Commissione non è preoccupata da una semplice crescita dimensionale di un’impresa, ma dal fatto che tale variazione possa trasformarsi in un dominio nel mercato, con conseguenze negative per i consumatori, per assenza di concorrenti effettivi e potenziali in UE e nel resto del mondo.

Inoltre, i dati mostrano negli ultimi anni le grandi imprese sono cresciute nei rispettivi settori e hanno aumentato la loro quota di mercato sia negli Stati Uniti che in Europa (Figura 1) con una tendenza più marcata negli Stati Uniti (OECD, 2019).

Figura 1 – Quote di mercato delle imprese più grandi (% totale)

Fonte: The Economist del 20 Novembre 2018 su dati OECD

 

Tuttavia se si guarda ai singoli settori e ai singoli Paesi, la concentrazione è un fenomeno eterogeneo all’interno dell’UE. Oltre a segnalare quanto riportato dal capo economista della DG Concorrenza della Commissione europea, in Figura 2 indichiamo quanto pesa il fatturato delle imprese più grandi (quelle con più di 50 impiegati) in percentuale rispetto al fatturato del settore in ciascun Paese. I settori sono quelli del manifatturiero, delle costruzioni, dei trasporti e dell’ICT (rispettivamente i settori C, F, H e J della classificazione NACE rev.2) e i Paesi sono i nove più importanti in termini di PIL. Dai dati emerge che il settore manifatturiero è più concentrato di quello delle costruzioni e che le imprese italiane più grandi hanno un peso relativamente inferiore rispetto alle imprese degli altri Paesi europei considerati.

 

Figura 2 - Fatturato delle imprese con più di 50 dipendenti nel 2016 (% del totale)

 

	Manifatturiero	Costruzioni	Trasporti	ICT
Media UE-9	82,0%	36,8%	63,2%	72,2%
Italia	67,1%	21,1%	59,7%	72,6%

Fonte: Eurostat – Structural Business Statistics

 

Quale politica per la competitività?

Da quanto scritto, emerge che la politica industriale nell’UE, essendo di tipo orizzontale, non investe in settori specifici per sostenerne la crescita. Le imprese devono quindi crescere nei mercati secondo le dinamiche concorrenziali. Tuttavia, quando imprese europee di grosse dimensioni decidono di unirsi per creare un campione europeo, vi è la percezione che la politica della concorrenza sia da ostacolo.

L’ultimo Consiglio Europeo è stato quello di primavera (22 marzo 2019), dal 2000 dedicato alla competitività e, anche su impulso del citato manifesto franco-tedesco, ha tradotto queste considerazioni in indicazioni chiare (enfasi aggiunta):

“(…) Tenuto conto dell'importanza di una base industriale integrata, sostenibile e competitiva a livello mondiale, la Commissione è invitata a presentare, entro la fine del 2019, una visione a lungo termine del futuro industriale dell'UE, unitamente a misure concrete per metterla in atto. Tale visione dovrebbe trattare le sfide che l'industria europea si trova a fronteggiare, includendo tutti i settori strategici pertinenti. (…)

Dovrebbe essere garantita una concorrenza leale all'interno del mercato unico e a livello mondiale, sia per tutelare i consumatori che per promuovere la crescita economica e la competitività, in linea con gli interessi strategici a lungo termine dell'Unione. Continueremo ad aggiornare il quadro europeo in materia di concorrenza in funzione dei nuovi sviluppi tecnologici e del mercato globale (…)”.

E’ indubbio che l’integrazione dei mercati obbliga l’UE ad un confronto con Paesi dove, nei settori caratterizzati da economie di scala, le imprese sono generalmente più grandi e, ceteris paribus, più competitive. Come aiutare quindi le imprese europee?

Dal punto di vista della politica industriale è necessario mantenere l’approccio orizzontale (in particolare su ricerca e sviluppo e capitale umano) per ridurre il rischio di errori da parte del soggetto pubblico. Ricordiamo infatti che un intervento errato comporta una perdita per i cittadini sia come contribuenti che come consumatori. E’ opportuno inoltre mantenere una politica industriale con una connotazione verticale dedicata, ove necessario, alle infrastrutture relative ai servizi di interesse economico generale, ovvero a quelle attività economiche – quali trasporto, energia e telecomunicazioni - che le autorità pubbliche identificano come particolarmente importanti per tutti i cittadini e le imprese. Per il nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027 la Commissione ha proposto un aumento degli investimenti in ricerca, innovazione e digitale del 60% e la conferma di strumenti finanziari a supporto degli investimenti nelle infrastrutture quali il Connecting Europe Facility e InvestEU (l’evoluzione del European Fund for Strategic Investments nato come “Piano Juncker”).

I campioni sono necessari nei mercati globalizzati in cui la dimensione è il driver principale della competitività. L’economia europea, con la sua crescente specializzazione, si sta adattando in tale senso, prova ne è la distribuzione della concentrazione settoriale. Per evitare che la crescita dimensionale delle imprese, anche con fusioni e acquisizioni, contrasti con i principi della politica della concorrenza (e quindi per ridurre la probabilità di stop a future operazioni di fusione e acquisizione) è necessario garantire o aumentare la contendibilità dei mercati riducendo le barriere all’entrata. Un’impresa in posizione dominante non può danneggiare i consumatori se il mercato è aperto e non protetto da restrizioni legali. E’ quindi innanzitutto necessario completare il mercato unico riducendo ostacoli burocratici e eliminando discriminazioni basate sulla nazionalità che ancora persistono per alcuni servizi.

Nel promuovere l’integrazione dei mercati internazionali e far crescere le imprese più efficienti, è necessario che ci sia un level playing field e che tutti giochino ad armi pari. Il contesto ottimale è quello in cui le imprese sono radicate in economie di mercato, ovvero dove variabili chiave quali prezzi e quantità sono la risultante dell’incontro/scontro tra domanda e offerta e dove il soggetto pubblico stabilisce poche e semplici regole del gioco. Il problema è quando alcuni giocatori intervengono pesantemente sussidiando i campioni nazionali per farli vincere nei mercati internazionali. Per questo motivo, il Consiglio Europeo, sempre nel vertice di marzo 2019, ha dichiarato che “l'UE deve inoltre salvaguardare i propri interessi alla luce delle pratiche sleali di paesi terzi, utilizzando appieno gli strumenti di difesa commerciale e le nostre norme in materia di appalti pubblici, nonché garantendo l'effettiva reciprocità in materia di appalti pubblici con i paesi terzi.” E’ importante quindi che l’UE non modifichi il suo modello per “inseguire” economie non di mercato; ma per fare questo deve salvaguardare il ruolo del WTO e contemporaneamente continuare ad estendere la rete di accordi bilaterali con Paesi like-minded.

Come è emerso, la competitività dell’UE può essere sviluppata se la politica industriale agisce coerentemente con la politica della concorrenza, la politica del mercato interno e la politica commerciale; e se il soggetto pubblico, consapevole dei suoi limiti, non si sostituisce al mercato alla forza distruttrice e creatrice della libera iniziativa delle imprese.