Domenica 25 novembre, mentre i leader europei tornavano a casa da Bruxelles dopo il vertice sulla Brexit, l’attenzione internazionale si spostava a Est, precisamente nel Mare di Azov, una sezione settentrionale del Mar Nero. Lì, si consumava una nuova fase del conflitto che oppone Ucraina e Russia ormai da più di quattro anni. Tre navi ucraine sono state colpite e sequestrate dalle forze marittime russe nello Stretto di Kerch, il primo attacco esplicito d Mosca alle forze ucraine. Questo tragico episodio indica l’aggravarsi del conflitto ucraino, che ha anche causato una delle crisi più gravi nei rapporti tra l’UE e la Russia. Tale crisi è sfociata nell’imposizione, a seguito dell’annessione russa della Crimea nel 2014, di sanzioni economiche e diplomatiche a Mosca, il cui rinnovo sarà deciso nel corso del Consiglio Europeo del 13 e 14 dicembre. Ora l'Italia, in qualità di presidente di turno dell’Osce, l’Organizzazione per la cooperazione e la sicurezza in Europa, è chiamata a mediare tra l’Ucraina e la Federazione russa nell'ambito del venticinquesimo Consiglio ministeriale dell’Organizzazione, che si terrà a Milano il 6 e 7 dicembre. In questa situazione di crescenti tensioni, come valutare la posizione dell’Italia nei confronti della Russia e in seno all’UE? Quali gli interessi strategici di Roma e quali le opzioni in vista della decisione sul rinnovo delle sanzioni?
Una politica estera verso la Russia coerente?
Il Presidente del Consiglio Giuseppe Conte ha di recente ribadito la volontà di migliorare le relazioni europee con la Russia, paese che – nelle parole di Conte – è oggi considerato un “partner di riguardo”. La postura amichevole dell’Italia non rappresenta una vera e propria rottura col passato. Alcuni membri dell’Ue e molti analisti occidentali sono allarmati da quella che viene spesso definita come una “svolta pro-Russia” del nostro paese. In realtà, l’Italia ha coerentemente e storicamente portato avanti una politica estera bendisposta verso Mosca. Persino durante il periodo della Guerra Fredda, quando – come peraltro oggi – lo schieramento italiano nel campo euro-atlantico non era in discussione, l’Italia si è fregiata del ruolo di ponte tra l’Unione Sovietica e l’Occidente. Le relazioni economiche hanno spesso fatto da traino: non solo l'Italia fu il primo stato europeo, nel 1969, a concludere con l'URSS un contratto a lungo termine per le forniture di gas, ma - sempre negli anni Sessanta - grandi imprese italiane iniziarono anche a produrre in Russia: ne è un celebre esempio la fabbrica FIAT a Togliatti, città nei pressi del fiume Volga. Indipendentemente dal colore del governo in carica, l’Italia quindi ha sempre mantenuto una buona relazione con l’URSS prima e con la Federazione russa poi, a livello sia commerciale che politico. Infatti, per citare un esempio più recente, la decisione di discutere in sede europea il rinnovo delle sanzioni ogni sei mesi venne presa proprio grazie al governo Renzi. In questo senso, si può parlare di una certa continuità.
Quanto conta oggi la Russia per l’economia italiana
Oggi, la Russia continua a rivestire un ruolo economico importante per l’Italia, nonostante le sanzioni. Mosca è attualmente il 13esimo mercato di destinazione per l'export italiano. Secondo i dati SACE, la quota delle esportazioni in Russia nel 2017 hanno rappresentato per il mercato italiano il 4,3%, un valore simile a quello francese (4%) ma inferiore a quello tedesco (10%). I settori di punta dell’export sono la meccanica strumentale (37%), il tessile e abbigliamento (18%); seguono prodotti chimici (10%) e prodotti in legno (7%). Dalla Russia importiamo soprattutto energia. L’Italia – che mantiene il quinto posto al mondo nella classifica dei maggiori importatori di gas, dopo Giappone, Germania, USA e Cina ma prima di Francia e UK – nel 2017 ha importato quasi la metà del gas dalla Russia. Appare dunque evidente la rilevanza strategica che le buone relazioni con la Russia hanno per l’economia italiana.
Tuttavia, l’Italia ha altrettanto coerentemente mantenuto sempre una solida posizione filo-europea, che l’ha portata a non ostacolare formalmente – fino ad oggi – le sanzioni alla Russia, anche se percepite come contrarie ai propri interessi commerciali e politici. Proprio le sanzioni sono al centro del dibattito politico europeo e italiano. Sono principalmente tre i temi cruciali: 1) i danni causati dalle sanzioni europee e controsanzioni russe all’economia italiana; 2) l’efficacia delle sanzioni; 3) la possibile opposizione dell’Italia al rinnovo delle sanzioni europee nel corso del Consiglio europeo del 13 e 14 dicembre.
Per quanto riguarda i danni causati dalle sanzioni alla nostra economia, occorre segnalare che il volume degli scambi commerciali tra Italia e Russia continua a essere inferiore rispetto agli anni precedenti alla crisi. Tuttavia, è difficile dire quanto le sanzioni europee pesino su tale situazione vista l’impossibilità di isolare il fattore “sanzioni” da altri fattori chiave – in primis la caduta del prezzo globale di petrolio e gas e la crisi economico-finanziaria che ha colpito Mosca nel 2014-2015. Quest’ultima ha portato, a sua volta, a una svalutazione del rublo e ad una perdita di valore d’acquisto per i consumatori russi. Per le esportazioni italiane, l’anno nero è stato il 2015 (-25,3%), un calo che ha riguardato diversi settori: - 21% per i macchinari, settore chiave del nostro export in Russia, e - 15% per le apparecchiature elettriche. Tuttavia, le esportazioni verso la Russia sono tornate ad aumentare nel 2017: dai 6,7 miliardi di euro del 2016 agli 8 miliardi del 2017 (+19,7%). Tuttavia, le esportazioni verso la Russia sono tornate ad aumentare nel 2017: 19,7% (8,0 miliardi di euro) rispetto al 2016 (6,7 miliardi). Nel primo semestre del 2018, invece, i valori delle esportazioni si sono attestati su livelli simili rispetto allo stesso periodo del 2017. Continua in ogni caso a soffrire il settore agroalimentare italiano, colpito dalle controsanzioni russe: le esportazioni di beni alimentari verso Mosca sono calate dai 460 milioni dell’anno precedente all’imposizione delle sanzioni, anno record per le esportazioni alimentari verso la Russia, ai 298 milioni registrati nel periodo agosto 2017-luglio 2018 (meno 162 milioni di euro).
Anche l’efficacia delle sanzioni è una questione complessa, cui è difficile dare una risposta netta. Le sanzioni europee hanno come scopo dichiarato il rispetto degli accordi di Minsk da parte della Russia. Ad oggi, nonostante la riduzione della violenza in Ucraina orientale, gli accordi non vengono rispettati – anche perché Ucraina e Russia sono in disaccordo sull’interpretazione degli stessi: mentre l’Ucraina dà più importanza alle misure di sicurezza (cessate il fuoco incondizionato), la Russia insiste sull’attuazione delle misure politiche dell’accordo (decentralizzazione, elezioni locali e garanzie di amnistia per i combattenti filo-russi). Entrambi gli stati si accusano vicendevolmente di non rispettare gli accordi e sembra difficile che la situazione si sblocchi prima delle elezioni presidenziali in Ucraina (marzo 2019), a maggior ragione dopo l’incidente dello stretto di Kerch. Tuttavia, si può ipotizzare che le sanzioni abbiano in ogni caso spinto la Russia ad adottare una posizione più cauta in Ucraina; soprattutto, le sanzioni hanno mandato un segnale importante di coesione interna europea nel condannare le azioni russe e di solidità dell’alleanza euro-atlantica.
Sanzioni: quali opzioni per l’Italia?
A questo punto, quali sono le opzioni di Roma in vista del rinnovo delle sanzioni? L’Italia in teoria potrebbe bloccare il loro rinnovo, che viene deciso all’unanimità dai Paesi membri dell’Ue. Tuttavia, il rischio politico di un’azione simile sarebbe molto alto. Come dimostrano tre possibili scenari.
- Niet. Tecnicamente l’Italia potrebbe porre il proprio veto, bloccando il rinnovo delle sanzioni economiche (rimarrebbero in piedi, tuttavia, le sanzioni diplomatiche e l’embargo economico alla Crimea). Come spiega Francesco Giumelli (Università di Gröningen), è difficile quantificare i possibili benefici economici del mancato rinnovo per l’Italia, specialmente in vista di due fattori: 1) l’eventualità che la Russia non revochi le sue contro-sanzioni; 2) l’eventualità che gli USA impongano sanzioni secondarie (che hanno, cioè, principio di extraterritorialità) contro aziende e/o banche italiane impegnate in attività economiche con attori economici russi colpiti da sanzioni americane. A risultati economici dubbi, corrisponderebbe però un forte danno per l’Ue: il mancato rinnovo minerebbe infatti la credibilità della politica estera europea a livello internazionale, oltre a mettertela in una situazione legale difficile (ad oggi, non esiste un precedente di questo tipo).
- “Yes, but…” L’Italia potrebbe accettare di rinnovare le sanzioni ma negoziando alcune condizioni con Bruxelles – ad esempio, potrebbe pretendere una parziale re-inclusione della Russia in gruppi da cui era stata esclusa a seguito dell’annessione della Crimea (in primis il G7). In entrambi gli scenari A e B, il dinamismo diplomatico italiano contro le sanzioni potrebbe essere usato dall’Italia per negoziare un allentamento delle contro-sanzioni russe per i nostri prodotti agroalimentari. Ciò costituirebbe un successo politico a livello interno, ma potrebbe danneggiare la reputazione dell’Italia a livello europeo, generando accuse di opportunismo.
- “Wait and see”: L’Italia potrebbe continuare sulla linea dei precedenti governi e offrire il proprio appoggio al rinnovo. Ciò consentirebbe di confermare l’impegno dell’Italia in seno alla Ue e di prendere tempo per suggerire, eventualmente, una strategia diplomatica coerente alternativa alle sanzioni.
Sebbene anche altri Paesi Ue si oppongano alle sanzioni (ad esempio, Cipro e Malta), l’imposizione di un veto italiano al rinnovo delle sanzioni segnerebbe una rottura importante e verrebbe percepito come un attacco alla politica estera comune. Tale ipotesi sembra per il momento poco probabile. Lo stesso vice ministro Matteo Salvini ha smorzato i toni sulla prospettiva di usare il veto per bloccare il rinnovo: il vice premier ha infatti affermato che l’Italia può usare il “jolly del veto” in Europa una volta sola, lasciando intendere che altre questioni – soprattutto il bilancio Ue, le migrazioni e la manovra finanziaria recentemente bocciata da Bruxelles – pesino di più nelle trattative tra Italia e Ue.
In conclusione, è legittimo che l’Italia difenda gli interessi dei settori economici più colpiti e che porti avanti istanze di dialogo con la Russia, in linea con la sua politica estera sin dalla Guerra Fredda. Tuttavia, tali istanze dovrebbero accompagnarsi a proposte concrete e condivise in vista della preoccupante evoluzione del conflitto ucraino. Non solo per evitare di minare l’unità europea: scommettere troppo sulle relazioni bilaterali con la Russia rischierebbe infatti di mettere l’Italia in una posizione vulnerabile alla luce della propria dipendenza energetica dalla Russia.
Contenuti correlati:
