La “spietata invasione” dell’Ucraina ha prodotto immediate reazioni da parte della comunità internazionale anche nell’ambito del commercio di beni e servizi. A partire dal 23 febbraio, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, progressivamente, un consistente numero di Decisioni (PESC – Politica estera e di sicurezza comune) e conseguenti Regolamenti in risposta alle azioni della Federazione russa e della Bielorussia che “destabilizzano la situazione in Ucraina”.
Gli strumenti utilizzati dall’Unione nell’ambito delle politiche di sicurezza esterna sono definite all’interno della PESC, istituita nel 1993 dal trattato sull’Unione europea (TUE). La PESC, il cosiddetto secondo pilastro dell’Unione, ha il suo fondamento giuridico nel titolo V del Trattato sull’Unione europea. Mentre i principi e gli orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune sono stabiliti dal Consiglio europeo, al Consiglio dell’Unione europea spetta il compito di adottare le decisioni volte a dare fondamento ai successivi atti legislativi. Il meccanismo che regola l’adozione di Decisioni e Regolamenti è normato dall’art. 215 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE): quando una decisione è adottata conformemente al capo 2 titolo V del TUE, il Consiglio attua, a maggioranza qualificata, le misure necessarie e ne informa il Parlamento europeo.
Tale procedimento, che potrebbe apparire lento e burocraticamente complesso, in realtà ha sempre consentito reazioni tempestive ma meditate da parte dell’Unione europea.
Le “sanzioni” (più correttamente, “misure restrittive”) sono una metodologia largamente adottata da tutti i Paesi per scoraggiare gli scambi commerciali al fine di esercitare una pressione di natura politica nei confronti dei Paesi che, a giudizio di chi adotta tali misure, hanno commesso gravi violazioni della pace e dei diritti umani (ed è per tale ragione che non possono essere inquadrate nelle misure di politica commerciale).
I “giri di vite” sanzionatori della UE
La EU Sanctions Map aggiornata al 9 marzo 2022, infatti, riporta che la sola UE applica sanzioni a 20 Paesi, mentre le sanzioni di Unione europea e Nazioni Unite contano come oggetto più di 40 Paesi, ed è in tale quadro che si collocano le misure nei confronti di Russia e Bielorussia.
La UE ha voluto, in questo caso, come già in molti altri casi, basare le restrizioni sui quadri sanzionatori già esistenti.
In particolare, nei confronti della Federazione russa, le recenti misure sono state costruite a partire dai Regolamenti (UE) 833/2014 e 269/2014, adottati in risposta alla “crisi Crimea” del 2014, regolamenti che prevedevano rispettivamente: restrizioni all’esportazione di beni duali e di altri beni, non duali, connessi a progetti di “prospezione e produzione petrolifere in Russia” (art.3 Reg. UE 833/2014), attrezzature militari oltre a restrizioni in campo finanziario (delle quali non tratteremo nel presente articolo); restrizioni verso persone fisiche, giuridiche, entità e organismi ritenuti responsabili, anche indirettamente, della “crisi Crimea”.
Nel 2006, era già stato adottato, peraltro, il Regolamento (UE) 765/2006 che colpiva il presidente bielorusso Lukashenko e altri membri dell’élite bielorussa a seguito delle elezioni del 2006, ritenute dal Consiglio europeo non in linea con gli impegni assunti in sede OSCE dalla Bielorussia e “viziate da irregolarità fondamentali”.
L’attuale quadro sanzionatorio, quindi, va a incrementare la gamma e l’intensità delle misure già adottate verso Russia e Bielorussia allo scopo di esercitare una pressione che non ha precedenti nella politica estera sanzionatoria dell’Unione europea.
La prima Decisione PESC adottata dal Consiglio nell’ambito dell’attuale crisi Ucraina-Russia, del 23 febbraio (Decisione PESC 2022/266), cui ha fatto seguito il Regolamento (UE) 2022/263, impone, innanzitutto, il divieto di importazione nella UE di beni originari delle zone di Donetsk e Luhansk, salvo che le merci vengano presentate all’esame di autorità ucraine, per le quali siano state verificate le condizioni per il riconoscimento dell’origine preferenziali e con “certificato d’origine” a norma dell’accordo UE-Ucraina; o nei casi di prevenzione o mitigazione di eventi che potrebbero avere gravi conseguenze su salute e sicurezza di ambienti e persone (art.2).
Il Regolamento vieta inoltre l’esportazione dalla UE di beni nei settori di trasporti, telecomunicazioni, energia e petrolio verso i territori non controllati (art. 4).
Due giorni dopo, il 25 febbraio, è stato adottato il regolamento di maggior impatto nell’ambito delle restrizioni verso la Federazione russa: preceduto dalla Decisione PESC (2022/327), il Regolamento (UE) 2022/328 ha imposto, oltre al divieto di esportazione di beni duali - già presente nel Reg. (UE) 833/2014, anche se limitatamente a specifici destinatari - nuove “sanzioni” nell’ambito dei settori di difesa, energia, aviazione e finanza. Attraverso la modifica di articoli già esistenti e l’inserimento di articoli contraddistinti con numerazioni ordinali (2bis, 2ter, etc) e la creazione di nuovi Allegati è stata vietata l’esportazione di:
- beni che potrebbero contribuire al rafforzamento militare e tecnologico o allo sviluppo del settore della difesa e della sicurezza della Russia (Allegato VII);
- beni adatti all’uso nella raffinazione del petrolio (art. 3ter), che vanno ad aggiungersi a quelli già vietati (seppur con eccezioni) dal Reg. (UE) 833/2014 art. 3;
- beni adatti all’uso nel settore dell’aviazione (art. 3quater): in modo radicale, in questo caso, è stata vietata l’esportazione di tutti i beni classificati all’interno del capitolo 88 del Sistema Armonizzato.
Contemporaneamente, sono stati varati i Regolamenti (UE) 2022/330 e 2022/332 che ampliano la lista di persone ed entità soggette a misure restrittive in relazione alle azioni che compromettono e minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, indipendentemente dalla loro nazionalità o dalla loro residenza o sede.
Il 3 marzo 2022, a seguito del “coinvolgimento della Bielorussia nell'aggressione militare inaccettabile e illegale della Russia nei confronti dell'Ucraina, che ai sensi del diritto internazionale si qualifica come un atto di aggressione”, il Consiglio europeo ha adottato il Reg. (UE) 2022/355 che introduce restrizioni verso la Bielorussia, ancora più incisive, se possibile, di quelle adottate nei confronti della Federazione russa: infatti, oltre alle limitazioni relative ai beni duali, a quelli per il rafforzamento militare e di sicurezza e ai beni utilizzabili per la repressione interna, l’articolo 1vicies introduce il divieto di esportazione verso la Bielorussia di una lunghissima lista di beni, identificati merceologicamente attraverso la relativa voce doganale ed una descrizione di dettaglio: si tratta di “macchinari” che vanno dai reattori nucleari ai forni elettrici industriali e fino a quadri elettrici e ai ricambi di gran parte delle apparecchiature per la lavorazione dei metalli.
Il Reg. (UE) 2022/355, si basa, come accennato sopra, sul Reg. (CE) 765/2006 che, aggiornato più volte fino al 2 dicembre 2021 (Reg. (UE) 2021/2124) già prevedeva restrizioni all’esportazione nell’ambito dei prodotti connessi all’industria del tabacco - cui è stata aggiunta, dal Reg. (UE) 2022/355, la NC 8208 90 00, limitatamente ai coltelli e alle lame trancianti per apparecchiature meccaniche. Le restrizioni all’importazione, invece, riguardavano, fin da fine 2021, prodotti petroliferi e prodotti di cloruro di potassio, cui sono stati aggiunti, dal Reg. (UE) 2022/355, i divieti di importazione di prodotti legnosi, cementizi, siderurgici e della gomma.
Con l’ostinato procedere delle ostilità, l’Unione europea, in linea con i principali partner (in effetti, l’unico Paese partner riconosciuto nei regolamenti sono gli Stati Uniti d’America) si è trovata nella necessità di adottare ulteriori misure restrittive verso la Federazione russa.
Il Regolamento (UE) 2022/394 blocca l’esportazione dalla UE di beni destinati al settore navale verso la Russia o navi battenti bandiera russa, mentre il Regolamento (UE) 2022/428 vieta l’importazione di una lunga lista di prodotti siderurgici e l’esportazione verso la Russia di prodotti del “settore dell’energia” (art.1 - con l’esclusione dei prodotti connessi alla produzione dell’energia nucleare a uso civile). Il medesimo Regolamento vieta, inoltre, l’esportazione di una altrettanto lunga lista di “beni di lusso”, che comprende caviale e vino, ma anche giacche e articoli sportivi il cui valore superi 300 euro per articolo. L’utilizzo della parola “valore”, nell’ambito di un Regolamento che prevede sanzioni penali pesantissime per chi ne violasse le disposizioni, pone gli operatori economici in una situazione difficile: cosa si intende per valore? In attesa di precisazioni da parte delle autorità unionali, gli operatori dovrebbero prendere in considerazione il cosiddetto “valore in dogana”, ossia il valore di transazione, il prezzo pagato o da pagarsi per la vendita di un bene quando questa avvenga tra soggetti indipendenti.
Al divieto di importazione di prodotti siderurgici dalla Federazione russa sono seguiti provvedimenti unionali volti a riconfigurare le misure di politica commerciale già adottate dall’Unione nel settore siderurgico medesimo: il Regolamento (UE) 2022/434 del 15 marzo 2022, visto che i prodotti soggetti a misura di salvaguardia ai sensi del Regolamento (UE) 2019/159, se originari di Russia e Bielorussia non potranno più entrare nella UE, ha distribuito i contingenti spalmando le quote che sarebbero state “coperte” dai prodotti russi e bielorussi sui contingenti attribuiti agli altri Paesi.
Non mancano le eccezioni…
A tutti i divieti si applicano, peraltro, numerose eccezioni: la salvaguardia dei contratti sottoscritti prima dell’entrata in vigore dei singoli regolamenti, le spedizioni di materiali a fronte di emergenze sanitarie e umanitarie, eventi catastrofici, le spedizioni destinate alla cooperazione in ambito puramente civile e scientifico, etc.
Quanto ai contratti sottoscritti prima delle date identificate nei diversi regolamenti, va ricordato che, quando necessarie, le relative autorizzazioni dovranno essere richieste entro termini perentori (riportati caso per caso) e i contratti eseguiti anch’essi entro termini prestabiliti.
Ogni eccezione dovrà essere, comunque, segnalata nelle dichiarazioni doganali attraverso l’utilizzo di “certificati” che altro non sono che codici utilizzati per contraddistinguere i singoli casi: ad esempio, il codice Y991 indica che il divieto di esportazione non si applica a causa di un precedente impegno contrattuale. I codici Y da utilizzare per le esportazioni verso la Federazione russa sono 8, ciascuno riferito a un differente caso di esclusione dal divieto. Analogamente, verranno utilizzati certificati contraddistinti sempre dalla lettera Y per le esportazioni consentite verso la Bielorussia.
Va ricordato che, naturalmente, i prodotti sui quali non gravano misure restrittive sono liberamente esportabili, salvo, però, che essi siano destinati alle persone nei confronti delle quali sono in vigore misure volte a vietare la “messa a disposizione di fondi e risorse economiche”: infatti, come è di tutta evidenza, vendere prodotti a un soggetto listato significa mettergli concretamente a disposizione risorse economiche. Anche nel caso, peraltro, dei fondi e delle risorse economiche vi è una eccezione: il Regolamento (UE) 2022/259 introduce una deroga di sblocco di taluni fondi o risorse economiche appartenenti alle banche quando siano necessari alla conclusione, entro il 24 agosto 2022, di operazioni relative a contratti conclusi entro il 23 febbraio 2022.
Relativamente alle sanzioni soggettive, va anche ricordata la black list “condizionata” del Regolamento 2022/328: l’allegato IV del Regolamento, riferito agli articoli 2.7, 2bis.7 e 2ter.1 dello stesso, introduce un elenco di persone ed entità verso le quali non può essere concessa l’autorizzazione anche nel caso delle eccezioni previste dal Regolamento stesso (come, ad esempio, i contratti conclusi prima del 26 febbraio). L’allegato IV fa riferimento a entità attive nell’ambito della ricerca, produzione e servizi nel campo di armamenti, aerospazio, tecnologia. Si intende che, nel caso di beni non contemplati dal Reg. 2022/328, essi potranno essere esportati verso gli stessi soggetti di cui all’allegato IV.
Al momento, in ogni caso, le autorizzazioni già rilasciate o in via di rilascio da parte dell’UAMA (Unità per l’autorizzazione di materiali di armamento), divisione del MAECI competente in materia, sono state revocate o sospese, con nota MAE UAMA 010 P 6830, almeno fino al 5 aprile 2022.
Attenzione alle sanzioni secondarie…
Gli operatori UE dovranno prestare particolare attenzione anche alle restrizioni poste in essere, in particolare, dagli Stati Uniti: infatti, gli USA colpiscono con quelle che vengono definite “sanzioni secondarie” qualsiasi persona effettui determinate transazioni (indipendentemente da nazionalità o domicilio) con i Paesi colpiti da embargo. Ad esempio Iran, Cuba, Venezuela, Corea del Nord ma anche, evidentemente, Russia e Bielorussia.
Gli Stati Uniti applicano alla Russia restrizioni molto simili a quelle della UE: il CFR art. 744.21(b) colpisce una lista di persone entità, istituzioni bancarie e di credito, mentre altre disposizioni limitano l’esportazione di determinati beni. È, infatti, assoggettata all’obbligo di licenza - praticamente impossibile da ottenere – l’esportazione verso la Russia e la Bielorussia di numerosi prodotti per l’industria aerospaziale, marittima e della difesa (definite nelle Export Administration Regulations-EAR artt. 746.8 a.1; a.2 e a.3).
Il Bureau of Industry and Security (BIS) ha previsto, inoltre, nuove licenze per prodotti classificati con Export Control Classification Number (ECCN) nelle categorie da 3 a 9 della Commerce Control List con il nuovo art. 746.8 (a)(1) (CFR), sotto la sezione relativa ad Embargoes and Other Special Controls. Tuttavia, sono previste eccezioni valutate caso per caso, per i prodotti destinati a scopi umanitari, cooperazione spaziale, apparati di telecomunicazione in ambito civile, etc. Gli Stati Uniti inseriscono, poi, i nominativi delle persone verso le quali sono in vigore le restrizioni nella Special Designated Nationals List, curata dall’OFAC (Office Foreign Assets Control). Con la Directive 4 del 28 febbraio 2022 sono stati aggiunte numerosissime entità e persone alla lista di cui all’Executive Order (EO) 14024 del 2021 e alla General License 8A.
Nazione (non) più favorita
Sono in discussione, a livello OMC e ONU, altre restrizioni e sanzioni vere e proprie volte a rendere pressoché impossibile il commercio con la Federazione russa e la Bielorussia, pur cercando di salvaguardare il commercio di petrolio e gas verso l’Unione Europea e la fornitura di attrezzature per la sicurezza delle centrali nucleari.
Tra tutte, con riferimento al tema del nostro contributo (che, lo ricordiamo, si limita alle misure adottate nell’ambito del commercio internazionale di beni e non tocca la altrettanto articolata delle messe di sanzioni di natura finanziaria) va ricordata l’intenzione di escludere la Federazione russa dall’OMC, con la conseguente disapplicazione della clausola di MFN (Most Favoured Nation), la quale impone l’applicazione di dazi sostanzialmente identici verso tutti i Paesi: nel caso di esclusione dalla MFN, i prodotti provenienti dalla Federazione russa, pur se permessi, potrebbero essere importati a fronte di dazi altissimi.
In trepidante attesa che, anche con il contributo degli organismi internazionali, Russia e Ucraina possano giungere a una composizione del conflitto, dobbiamo aspettarci modifiche quasi quotidiane alla normativa sanzionatoria che potrebbero ridurre ulteriormente la possibilità di scambiare beni e servizi con la Federazione russa, la Bielorussia e l’Ucraina (nei territori non controllati dal governo centrale ucraino).Si raccomanda, pertanto, di consultare regolarmente i siti istituzionali dell’Unione europea, dell’Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli, UAMA, nonché le notizie pubblicate sui siti delle numerose organizzazioni che stanno seguendo gli aspetti tecnici e doganali connessi alla tragica contingenza che stiamo vivendo: Confindustria, ICC, BusinessEurope e, naturalmente, Global Watch ISPI
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